李英锋

　　国务院日前印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。《意见》明确，要严格规范罚款实施活动，任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。

　　行政法规、规章数量多，覆盖的领域广，是行政监管的重要依据。行政法规、规章中设定了大量罚款处罚，其中相当一部分罚款处罚有弹性空间，有罚款的金额或倍数上限和下限。比如，《道路运输条例》第六十三条规定：违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上地方人民政府交通运输主管部门责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。

　　罚款处罚的弹性空间，就是执法者的自由裁量空间。在执法实践中，一些执法部门为了显示对相关领域监管工作的重视和执法必严的决心，或者出于其他目的，动辄祭出顶格罚款或高额罚款的重拳、大招。实际上，有些顶格罚款或高额罚款尽管看起来非常严厉，震慑力十足，却违背了过罚相当原则，明显偏重，属于不规范、不理性执法。

　　在罚款处罚的裁量范围内，分为从轻处罚（含最低处罚）、一般处罚、从重处罚（含顶格处罚）三个裁量层次，每一个裁量层次都对应着一些违法情形。根据自由裁量的规则，违法行为具备哪些情形，执法者就应该选择与违法情形相适应的裁量层次。只有违法行为符合在一段时间内多次发生、违法金额较大、危害后果严重、情节恶劣等情形时，执法者方可选择从重处罚层次。而选择从重处罚层次中的顶格处罚，更需对违法行为的严重程度进行谨慎评估与把握，不能罔顾违法情形，脑门一拍，意气执法，随意做出顶格罚款或高额罚款的决定。

　　不得随意给予顶格罚款或高额罚款，是对行政处罚理性底线的重申。这一要求与《意见》提出的不得随意降低对违法行为的认定门槛、不得随意扩大违法行为的范围，符合行政处罚法规定的从轻、减轻、不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理等要求相一致。这些要求符合过罚相当、处罚与教育相结合的原则，有助于规范执法行为，遏制随意执法，减少或杜绝执法畸轻畸重现象，也有助于优化执法效果，优化营商环境，减轻市场主体和民众的罚款负担。

　　落实《意见》的上述要求，需要相关执法部门进一步完善、细化自由裁量的标准和规则，给包含顶格处罚在内的各个裁量层次提供一把精准的“尺子”，压缩执法者自由裁量的幅度，增强自由裁量的客观性，弱化自由裁量的主观性。要全面严格推行自由裁量说理制度，让说理成为处罚的标配，让执法者在行政处罚决定书中对裁量标准的选择给出解释和说明；要充分保障当事人的申辩权和听证权等权利，如当事人提出的事实和理由合理，就应该采纳；要运用好执法案件公示制度以及上级机关和司法行政部门评查案件制度，以多元监督倒逼执法者保持执法理性，提升办案质量。