浙江法治30年　

      省委政法委政治部

      浙江法制报社

      从今年2月1日起，最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》开始施行。该司法解释明确规定，被告为县级以上人民政府的案件（但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外）、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件等第一审行政案件应当由中级人民法院管辖。

      其实，这一行政案件管辖制度改革脱胎于司法界著名的“台州经验”。早在2002年7月，台州市中级人民法院就率先开始尝试“民告官”案件的异地管辖，积累了丰富的实践经验，最终催生出最高院的司法解释。

      回放——

      异地管辖第一案

      2001年，临海市东湖村为4亩多土地权属和当地市政府打起了行政诉讼，因为担心在本地审理影响公正性，他们直接向台州市中级人民法院起诉。

      2002年4月，台州市中级人民法院受理该案后指定辖区内的玉环县人民法院审理。此案可谓台州开始改革行政诉讼管辖机制的破冰之案。玉环县人民法院经过审理判决东湖村胜诉，撤销临海市政府颁发的土地使用证。

      审理此案的是玉环县人民法院林地松法官，他当年是玉环法院行政庭庭长。七八年过去了，今年56岁的林法官依然记得这个案子，毕竟这是行政案件异地交叉审理的第一案。

      说起审理这“第一案”的感受，林法官脱口而出两个字：“超脱”。不过他同时表示：“对于一个法官来说，无论是审理当地案件还是交叉的案件，都应该依据法律规定把案件审理好。”

      当年此案的审理过程中，还曾出现过这样一个插曲：在开庭审理案件前，林法官曾到临海对涉案土地进行现场调查，是由市政府的有关人员带去现场的。原告方东湖村的诉讼代表人，也就是东湖村当时的村委会主任杨志福知道后，心生疑窦，大为不快，开庭时还申请林法官回避。在法院说明情况后，案件才由林法官继续审理。玉环法院一审判决原告胜诉后，杨志福再次见到林法官，没好意思开口说什么，却由衷地竖起了大拇指。

      回访——

      就在异地交叉管辖第一案在玉环法院落槌不久，2002年7月，台州市中级人民法院正式启动行政案件的异地交叉管辖改革。而实际上，早在异地管辖第一案受理前一个月，也就是2002年的3月，在台州中院的一次基层调研中，“异地交叉管辖”的改革点子就已经形成。当时，基层法院行政庭普遍反映，行政案件中有两类案件受干预特别大：被告为县级政府的案件和集团诉讼案件。

      决定破冰前，改革的合法性是首先要考虑的问题。台州中院认为，行政诉讼法关于移送管辖的规定、最高法院的有关司法解释以及省高院对界定“重大、复杂案件”标准所作出的规定，都是异地交叉管辖合法性的依据。

      于是2002年7月，行政诉讼异地管辖新规在台州中院出炉。该院明确基层法院将当地政府为被告的案件和原告、第三人为10人以上的集团诉讼案件，作为重大、复杂案件，交由异地基层法院审判。

      具体操作是：（一）由中院直接受理。基层法院立案庭在受理中碰到应该移送的案件时，告知起诉人向中院直接起诉。中院审查后认为符合立案条件的，作出立案并移交被告所在地之外某基层法院审判的行政裁定。 （二）由受案基层法院发出立案通知。受案基层法院依照中院裁定取得管辖权后，按立案程序办理有关手续，并发送中院行政裁定书及立案通知书、传票等，再将案件移交该法院行政庭审判。 （三）通常采取就近原则和随机指定异地法院原则，以方便原告诉讼并防止滋生新的干扰。

      管辖改革的前提是合法

      新规施行一年后，台州中院统计发现，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。而此前一年，审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率是13.1%。

      这个结果曾经让一个人大吃一惊，他便是现在的三门县人民法院院长，曾担任台州市中级法院行政庭庭长，被称为异地管辖改革“总设计师”的陈崇冠。

      在谈起为什么要实行这样的改革时，陈崇冠不止一次地提到一件事情：当年有一个基层法院受理了一起行政案件，开庭前，市长打电话把这个基层法院的院长找去，一顿“教育”后把法院传票扔给院长：“拿回去，胡闹！”

      这件事情让陈崇冠等一批人更加坚定了改革的决心。改革一年后，效果立竿见影。不仅从事行政审判的法官觉得“超脱”了、压力小了，更主要的是行政审判赢得了原告的信任。临海东湖村的杨志福曾经这样说过，当年他们那个案子要是在当地恐怕连立案都难，而交叉审理后，他们村才有了胜诉的希望。

      一个令人吃惊的变化

      对于行政诉讼的异地管辖，在多数的肯定和赞同声外，也有过一些不同的声音。有人担心这样一来可能会增加诉讼成本，增加当事人的诉讼负担。

      台州中院在推进异地管辖时对此进行了调查，原告们几乎异口同声说：路远点没什么关系，审判公正更重要。

      “在指定异地法院管辖时会依据就近原则，要说诉讼成本的增加，应该只是有限的路费。”台州市中级人民法院现任行政庭庭长於艳华说。

      2004年，省高院对行政诉讼案服判息讼指标进行了考核，全省不服一审判决的行政诉讼案比例为44%，而台州仅为28%，服判率最高。

      浙江京衡律师集团董事长兼主任、高级律师陈有西曾为此专门写过一篇为之鼓与呼的评论。他说，行政诉讼被称为天下第一难诉讼，台州对行政诉讼审判机制的革新，为法院和法官独立公正地办案创造有利条件，这是广大公民的福音。而且对于行政机关而言，更是福音，因为这样才能推进依法行政，才能使为人民服务的政府依法办好事。

      於艳华告诉记者，他们也曾走访过政府，听取对异地交叉管辖的看法，相关政府部门都相当配合。经过几年的实践，如今当地政府都已经习惯了这样的管辖，毕竟这有利于增强依法行政的观念。

      路远不要紧，公正最重要

      印记——

      走向全国的“台州经验”

      人人叫好的“台州经验”迅速走出台州。2004年3月，省高院将异地管辖制度在全省推广，规定被告为县级以上人民政府的案件，原告人数为10人以上社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，由中级人民法院立案，或者由中院移交、指定其他基层法院审理。

      从2002年的破冰到最高法院有关司法解释的出台，这期间台州法院又在实践中不断地调整和完善这一制度。

      2006年4月，《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》就把异地交叉管辖审判案件的范围扩大到了所有行政案件，并赋予原告是否要求异地管辖的选择权。此前一个月，最高人民法院就台州的这一创新向全国征集意见。

      第二年年初，最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会在台州三门召开。当时的全国人大常委会法工委行政法室主任李援、最高人民法院行政庭庭长赵大光、国务院法制办协调司副司长江凌、最高人民法院行政庭副庭长李广宇、立案庭副庭长郑学林、浙江省高院副院长高杰、台州中院院长丁铧等和专家一起，研究“台州经验”。最高人民法院行政庭庭长赵大光说：“台州中院以较小的代价，解决了长期困扰行政审判的突出问题。”

      今年2月1日，最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》开始施行，其中明确规定，被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外；社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件等四种情形的第一审就由中级法院管辖。而当事人认为案件重大复杂或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权的，可以直接向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出指定管辖等相应处理。总之，当事人在管辖法院上享有了选择权。

      今年7月，海盐县的袁某一家因房屋纠纷向海盐法院起诉当地一相关部门。审理中，袁某一家提出，被告负责人系当地政法干部，认为这会影响案子公正判决。而海盐法院根据司法解释的规定也请求嘉兴市中级法院审理。

      为此，嘉兴中院最后裁定此案由海宁市法院管辖。

      至此我们可以看到，保障公民合法权益、维护社会公平正义，并非一句空话。在敢为人先的行政诉讼改革中，破解了“民告官”案件难题的“台州经验”，就是公平正义的最好诠释。

      ■本报记者 余春红

      通讯员 王先富 王海燕