官员公费出国考察，是我国各级党政机关和公共机构的一个普遍现象，但目前不少已变异为一种官员的福利或待遇。

      今后，中央将严格控制因公出国（境）经费预算规模，对各级党政机关官员因公出国（境）经费预算实行零增长，并实行因公出国（境）经费预算及用汇额度双控制。

      这是财政部、外交部、监察部、审计署、国家预防腐败局五部门10月16日联合发布《加强党政干部因公出国（境）经费管理暂行办法》（下面简称办法）中明文规定的。

      据了解，我国官员公费出国考察，本意是让官员开阔眼界，转变思维，学习先进经验。但记者调查发现，目前有些官员公费出国考察已经变异成为公款旅游、购物、安排子女留学，甚至是部分贪官敛财或外逃的途径。

      接受采访的专家认为，官员公费出国考察存在的腐败现象，在社会上造成了极坏的影响，严重损害了干部队伍和政府的形象及公信力。解决公费出国的乱象要对症下药，最关键的是要有的放矢地对现有公费出国考察制度进行改革。

      撼动反腐之基

      今年“十一”长假刚结束，一位地方政府官员“出国考察”未归事件，把温州政坛置于社会舆论的风口浪尖——

      温州市委常委、鹿城区区委书记杨湘洪长假后没按时来上班：他10月初带考察团到法国巴黎考察时，以探望其在法国的女儿为由离队。等考察团要回国时，他以腰椎间盘突出老毛病复发，无法坐长途飞机为由拒绝回国。

      这起事件，让公众自然联想到早已淡出视野的杨秀珠案。曾任温州市副市长的杨秀珠，在任浙江省建设厅副厅长期间，涉嫌贪污2亿多元。2003年4月20日，杨秀珠借出国考察之名逃往美国，至今未归案。

      “杨湘洪是不是贪官，需要作认真的调查取证。但不少事实表明，我国一些官员出国考察是和腐败联系在一起的。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授认为，“目前一些官员公费出国考察已经变味，有关部门应在制度设计上作深刻反思。”

      “目前官员公费出国考察，很多已变为一种公费旅游、购物方式。”有一位在法国留学的朋友曾经告诉记者，“我国官员公费出国考察不但人数庞大，而且花钱大手大脚，无所顾忌，在国际上的形象很糟糕。”

      “不少官员出国考察已经变成了一种钻制度空隙的隐性腐败行为。”北京某机关一位公务员透露，“各类打着考察名义出国的官员，多数以旅游、购物为主，少数人趁机用公款做私活——或转移赃款，或买房置业，或安排子女留学老婆定居，有的甚至花天酒地找小姐，等等。”

      事实上，近年来安排官员公费出国考察，已成为不少旅行社的重点业务。“我们很欢迎官员公费出国旅行团，大部分官员出国考察费用明显高于个人出国旅游的费用。”北京一家旅行社负责人向记者坦言。

      值得警惕的是，近年来出国考察还成为少数官员敛财或部分贪官外逃的途径。2003年被提起公诉的广西横县原县委书记汪湜波，曾借口出国考察，先后收受贿赂1.3万元人民币和6000元美金；2007年11月8日，四川省交通厅原外事外经处副处长赖北，利用职务便利，在支付出国考察团费用过程中虚列支出，从而侵吞单位公款55万余元，等等。

      借出国考察外逃的贪官，除杨秀珠外，还有贵州省交通厅原厅长卢万里，河南省烟草专卖局原局长蒋基芳，河南省漯河市原市委书记程三昌，云南省交通厅原副厅长胡星，中国银行黑龙江分行哈尔滨河松街支行原行长高山等。

      “官员出国考察出现的腐败问题，是应该得到重视了。”北京大学政府管理学院李成言教授接受记者采访时认为，“我国官员昂贵的出国考察，有不少糟蹋了纳税人的钱，造成了巨大的浪费，而且成为一些官员腐败的途径，已经严重地撼动我国的反腐之基。”

      出国考察成“待遇”

      记者调查发现，官员公费出国考察，已经成为我国各级党政机关和公共机构的一个普遍现象。

      据可以查阅到的公安部、外交部消息：2003年共批准发出干部因公出境通行证和护照21万本，出境4373600多人，其中到香港、澳门特区为3168400人次，到外国为1105200人次。

      “按理说，有些出国考察是必要的。”中国人民大学政治学系张鸣教授指出，“但遗憾的是，目前官员出国考察在不少地方和部门，已变异成一种官员的福利或待遇，最终成为官员走向腐化歧途的一种诱导剂。”

      “有些地方或单位，官员公费出国考察就是一种惯例的职级待遇，内涵中承载着奖励、休假等性质。”北京直属机关一位姓王的年轻公务员认为，“这些官员出国考察并非从工作需要出发，而是按级别安排，以致出现有些领导级别高的，没有明显工作需要，一年也出几次国；有些有工作需要的官员，因为级别不到或没有领导内定，想出去也没机会出去。”

      “这种把出国考察变成旅游的做法，是一种公权滥用的具体表现。”政协北京市十届委员会副秘书长、民建北京市委副主委曾广宇对记者表示。

      事实上，我国多数地方政府对官员出国考察都有相关规定，最明显的是指标化管理。比如“省部级官员每年可以两次出国考察，局处级官员每年可以一次出国考察”；“一年出国考察一次的，可以考察两个国家，时间不超过12天”，等等。

      这种规定的本意，是用于控制政府官员出国考察，但现实中又往往演变成官员的福利或待遇。有些官员抱着“有权不用，过期作废”的心态，为了出国，甚至不惜造假，把“考察”变成“国际丑闻”的事情也时有发生。

      据报道，2006年11月20日，安徽省人民检察院以副检察长徐文艾为团长的公务考察团一行10人，在芬兰赫尔辛基机场办理入境手续时，被查出伪造的芬兰司法部邀请函，以及存在擅自变更出访路线、增加目的地国家等违规违纪事实。2007年4月，徐文艾被撤职查办。

      失控源于制度虚设

      我国对官员公费出国考察有着严格规定，但记者调查发现，有些官员却钻政策空子，打“擦边球”，以考察名义变相出国旅游。

      南开大学齐善鸿教授表示：“官员热衷于出国考察，主要花的是公款。另外我们实行的是指标式管理，出国考察次数都是按官职大小而定，级别高的即使没有公务需要，也可以名正言顺地‘出国考察’。官员公费出国考察审批程序也过于简易，限制太过宽松，在源头就没有堵住，接下来的要组织部门同意、向纪检部门报告、经外事部门审批，也基本上就是走走形式。”

      “官员出国考察缺少可操作的具体的追究、处罚条款。”李成言教授指出，“现实中，很少见有关官员因违规公费出国考察被处罚。不用付出代价的违规行为，在再多的禁令面前也必将畅通无阻。在如今这个信息时代，出国考察已不是唯一的学习方法，要利用各种现代传播技术，开拓学习外地经验的其他渠道，以堵塞部分官员出国考察的种种借口。即使对那些确有必要的出国考察，也应该严加管理。如果地方官员公费出国都需经过严格的报批手续，其经费报销都要经过上级监察机关的审查，官员对此也难免会权衡得失。”

      受访的多位专家认为，目前对出国考察与出国旅游怎么界定？是否学到东西谁来评判，谁来监督，谁来查处？堵住这些体制上的漏洞，才是规范官员出国考察的当务之急。

      “缺乏全过程的监督和约束，透明度不高，导致一些官员无所顾忌地拿公款频繁出国旅游。”北京某机关一位公务员说，“整个出国考察过程，暗箱操作的地方实在太多，包括人员的选择标准，考察目的、时间、路线、结果，别说外界，就是本部门，除几个领导，一般人员也不知详情。很多时候是官员出国考察回来，群众才知道。”

      近年来，我国官员公费出国开支，已经给财政造成巨大压力。根据《2004年度行政事业单位决算》，2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元，其中中央11亿元，地方18亿元。而且，2004年以后，我国官员公费出国考察现象呈急剧上升趋势。

      “官员是决策者，也是利益既得者，他们掌握着巨大的财权，如果缺乏必要监督和制约，给自己安排出国考察之类福利待遇的事情就会屡禁不止。”曾广宇告诉记者，“有些政府官员为了出国，甚至不惜挪用其他款项，包括挪用税收、土地开发收入、动用人民币买入外汇作经费、侵吞行政和其他公共项目经费等。”

      “为解决出国考察经费，部分官员真是用尽心机，有的甚至把费用向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用。”北京一家企业负责人向记者透露，“有些官员外出考察总带上一些企业家，说是陪同考察，不如说是去为官员的一些名不正言不顺的消费埋单。而一些企业也愿意正好借此笼络官员，使出国考察成为一种隐蔽的行贿方式。”

      阳光反腐迫在眉睫

      不少受访专家认为，规范官员公费出国考察是政府自身管理改革的又一个重要切入点。如果政府不能从根子上找到公费出国考察存在的问题，且实行最严格的限制和管理，就难以扭转官员出国考察泛滥的局面。

      “要想控制住官员公费出国考察，一切官员开支都须纳入财政预算，这才是解决办法。”龚维斌教授认为，“中央必须严格预算，对于预算的编制、执行进行严格监督、审查，对官员出国考察费用进行严格控制。这次办法中的有关规定，目的是想从根源上解决这个问题。”

      “要加强对官员公费出国考察的监管，让出国考察与本职工作之间建立起一种有效联系。”北京市合川律师事务所邹瑾律师建议，“首先，由考察单位根据出国考察目的、考察的必要性、费用来源、考察路线以及考察人员，制定出国考察计划，向相关监管机构申报，同时，进行公示；接着，在监管机构组织下，对出国考察计划举行听证会，对考察计划的可行性与必要性进行论证，以决定是否需要考察，考察的人员是否适当、路线是否合理、费用是否适当等出国考察问题作出决定，交由考察单位组织实施；然后，考察工作完成以后，考察人员撰写考察报告，向监管机构汇报以至向社会公众公开考察报告，接受监管机构和社会公众的监督；最后，建立起一套出国考察考核机制，对于完不成考察计划，或者达不到考察目标、完不成考察任务者，给予一定的行政处罚，或者经济处罚，以致自行承担考察费用。”

      “必须对违纪官员加大处罚力度外，同时还应在以下两方面加以完善。”张鸣教授建议，“一方面，加强出国经费管理。对出国经费管理，仅管住预算内资金是不行的，只要各单位预算外资金和‘小金库’存在，官员随时可用手中的财权解决费用问题，所以要把‘三轨’合并，制定出刚性的出国经费管理机制。另一方面，完善监督机制。应充分激活人大和媒体以及群众的监督作用，杜绝那些出国官员的上级暗箱操作或自由裁量，让官员出国考察回归透明和公正。”

      ■据《瞭望》新闻周刊